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4 4 新机制监测与评价的指标体系建构（第1页）

4。4“新机制”监测与评价的指标体系建构

4。4。1“新机制”政策目标分析

国家于2005年12月颁布《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，提出“按照‘明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施’的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。”[21]国家采用“两年推行，三年巩固”的方式，预计在五年的时间里形成稳固的农村义务教育经费保障“新机制”。

从内容上来看，“新机制”主要包括“两免一补”、提高公用经费保障水平、建立校舍维修长效机制、巩固和完善教师工资保障机制四个方面，国家分地区、按比例分担各项工程所需资金。

通过对政策文本、学者的研究等方面材料的分析，我们汇总了“新机制”政策的政策目标，本部分将对三个方面的政策目标进行较为深入的分析解读。对政策目标的解读有利于我们清晰地认识政策本身与政策目标之间的逻辑关系，为后续构建监测与评价的指标体系提供借鉴。

总体来看，“新机制”政策通过对公共教育资源的投入从供给的角度保障义务教育的规模和水平，通过对受教育者本人和家庭的财政补贴，从需求的角度保障受教育者本人的受教育机会。三个目标中，“减轻农民负担，普及和巩固九年义务教育”体现了对受教育者本人补贴的政策目标；“理清政府责任，保障义务教育投入范围和水平”及“扶持薄弱地区，促进教育资源配置均衡”则是在公共教育资源投入方面的政策目标。具体来看如下。

“减轻农民负担，普及和巩固九年义务教育”可以说是“新机制”最基本的目标，“新机制”是国家自“十五”时期以来开展实施的各个工程项目的制度化和常规化，均是针对中西部贫困地区存在的办学条件较差、农民负担重、辍学率较高等问题而实施的。这一目标的提出，是建立在我国基本国情的基础上的，我国是农业大国，农民问题是国家的基本问题，农民子女的受教育问题成为我国教育事业发展的先决问题，“新机制”充分体现了国家对三农问题的关注，是顺应民心的利民工程。

“理清政府责任，保障义务教育投入范围和水平”是“新机制”的重要目标之一，是“新机制”成败的关键，是针对多年来存在的各级政府责任不清晰导致的义务教育投入总量不足问题而提出来的。在“新机制”的实施过程中，尤其要保障省级政府在经费统筹管理中的分配责任，在中西部地区保障省级政府拿大头的投入责任，县级政府应该做到“管理以县为主”，防止出现“挤出效应”。理清政府责任，尤其是各级政府的分配责任和投入责任，能够在一定程度上防止“上进下退”的“挤出效应”，保障义务教育投入的范围和水平。

“扶持薄弱地区，促进教育资源配置均衡”的目标则体现了“新机制”的政策方向，表明了“新机制”是以公平为价值取向的，均衡可以说是“新机制”的终极目标。21世纪以来的中国义务教育财政体制以公平为目标，致力于义务教育的均衡发展，2006年新义务教育法更是把义务教育的均衡发展及“新机制”的推行实施纳入了法律保障的范围。以均衡为目标，尤其是充足基础上的均衡，这与国际上发达国家的教育政策价值取向是基本一致的，也是人类发展到文明社会的必然要求。

4。4。2“新机制”监测与评价的指标体系

前文提出，“新机制”政策主要通过“两免一补”、提高公用经费保障水平、建立校舍维修长效机制、巩固和完善教师工资保障机制四个方面的政策干预活动，实现减轻农民负担，普及和巩固九年义务教育；理清政府责任，保障义务教育投入范围和水平；扶持薄弱地区，促进教育资源配置均衡的目的。

基于逻辑框架法的评估理念，我们将围绕“新机制”政策的干预活动、政策目标来构建监测与评价指标体系，同时借鉴CIPP模式和影响力评价思想，按照背景、投入、产出、结果及影响的逻辑框架构建“新机制”政策的监测与评价指标体系。力求指标具备针对性、可得性、可跟踪性和时效性，确保指标体系兼具系统性和完整性。

在各类指标中，背景主要指地区的经济环境、人口环境等因素。经济环境是基础，它在一定程度上决定了地方政府对“新机制”的投入能力，人口环境则能在一定程度上反映出对教育供给的需求。投入指的是为了实现预期目标所进行的人、财、物等方面投入，与“新机制”政策的各个项目活动息息相关。产出指的是“新机制”政策投入对学生、学校等利益相关者带来的直接变化。结果指的是“新机制”政策覆盖群体的实际结果达到预期结果的状况，主要衡量“新机制”经费实际使用情况，是否明显地改善了农村的办学条件。影响则是描述“新机制”政策实施给目标群体生活、发展状况带来的正面或负面影响，这里衡量“新机制”政策对农村教育产生的实际影响，主要考察政策对减轻农村家庭义务教育负担、提高义务教育普及率和巩固率、提升农村义务教育质量、促进义务教育资源均衡配置四个方面的影响。具体的指标内涵、一级指标和二级指标如表4-8所示。指标体系中的所有指标均可分初中、小学，按照城市、县镇、农村三类地区收集中央、省（自治区直辖市）、县市的相关数据。

4。4。3“新机制”监测与评价的指标体系说明

4。4。3。1“新机制”监测的指标体系

构建“新机制”政策的监测指标体系，其重要目的在于通过收集相关的数据或信息全面地描述政策的实施情况，考察政策覆盖群体随着政策实施的变化趋势，进而剖析政策实施中存在的问题。表4-8中的投入、产出、结果指标构成“新机制”政策的监测指标体系。

表4-8“新机制”监测与评价的指标体系

续表

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1。投入指标

投入指标同政策干预活动息息相关，“新机制”政策的投入主要包括了针对四大专项活动的投入：“两免一补”、公用经费、校舍维修及教师工资方面的投入。针对每项政策活动，投入监测指标分别从拨款金额、拨款标准及拨款时间三个维度构建指标体系，拨款金额和拨款标准能够从总量和相对量上衡量各政策活动的投入情况，拨款时间能够反映政策资金是否及时到位。在校舍维修改造投入方面，本研究也将新建、改扩建校舍金额及改造危房金额纳入指标体系中。

投入指标可以反映“新机制”政策投入的水平、经费拨付的到位情况及经费拨付的及时性。同时，投入指标还包括预算内教育经费占地方GDP比例、生均预算内教育经费与当地人均GDP之比、预算内教育经费支出占地方财政支出比例、生均预算内教育经费支出占地方人均财政支出比例等指标。这类指标主要用于衡量中央和地方政府（主要是省和县）在落实“新机制”上的财政投入努力程度，中央和地方的分担是否合理。因而，通常用在“新机制”的评价指标体系中。

2。产出指标