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04 下的大国责任与全球治理（第1页）

04“百年变局”下的大国责任与全球治理

2019年6月28至29日，二十国集团（G20）第14次首脑峰会在日本大阪召开，中国国家主席习近平与世界多国政府首脑出席峰会。自1999年正式成立以来，二十国集团（G20）机制已经走过20年。从早期的部长级会议（财长和央行行长会议机制）到2008年以后的首脑峰会，其层级不断提高、影响力稳步扩大，业已取代七国集团（G7）成为“全球经济治理的首要平台”。而中国则在这一“历史转折中发挥了独特的重要作用”[1]。

作为国际社会应对2008年全球经济危机的制度性产物，G20峰会机制在过去11年中为全球经济金融的发展与改革提供了新的动力。[2]然而，在G20机制自身固有缺陷、当前全球经济低迷、贸易保护主义泛滥、民粹主义盛行等因素的共同作用下，机制本身以及包括中国在内的全球治理主体都面临新挑战。[3]

鉴此，本章在文献研究以及近两年来对美国、欧盟、日本、印度、印尼、土耳其、澳大利亚等G20国家以及伊朗、巴基斯坦等非G20重要国家进行密集调研的基础上，首先回溯作为全球（经济）治理重要平台的G20机制成立20年来所取得的成就，重点评估2008年G20升级为首脑峰会后的机制化建设与演进逻辑并做历史分期；然后研讨近两年来G20机制所遭遇的最新困境，重点考察杭州共识的国际接受度与当前所面临的最新挑战；最后就如何延续“杭州共识”，并进一步优化G20架构、推进全球治理改革提出新的中国思路。

一、G20的发展及当前面临的问题与挑战

促成二十国集团（G20）机制产生的机缘是两场冲击全球的金融危机。[4]1997年的亚洲金融危机使“富国俱乐部”认识到“既有G78及更早的国际货币基金组织（IMF）已无力为一个新的全球化金融时代提供金融稳定；同时，需要建立一个既包括既有强国又包括新兴经济体的更广泛和更长期的集团来提供这一全球公共产品”，于是建立了G20财长及央行行长会议机制以共同应对。[5]

而十年后的2007年美国次贷危机则使G7自身沦为金融危机的发源地与重灾区。为尽快恢复本国经济以摆脱危机，发达国家不得不借助新兴经济体的资源和支持，因而促成了G20从部长级会议升级为领导人峰会机制，并由此逐步取代G78峰会在讨论国际经济金融事务中所发挥的核心作用。[6]

（一）G20机制20年：治理成果与演进逻辑

按照联合国全球治理委员会1995年在《天涯成比邻》报告中的经典定义，“全球治理”（GlobalGovernance）是指在全球化时代各种各样的个人、团体（公共的或个人的）处理其共同的全球事务的持续过程。这个过程不仅试图调和各种互相冲突的不同利益主体并促成其采取合作行动，还授予公认的团体或权力机关以强制执行力，以及达成得到人民或团体同意或者认为符合他们的利益的协议。[7]下文将借助有效性和代表性两条主线，观察G20作为全球治理平台的演进逻辑，评估各阶段成果并做历史分期。

1。部长会议时期（1999年9月至2008年10月，共9次部长级会议）

G20机制于1999年12月16日在德国柏林成立，由原八国集团（G8）以及包括欧盟在内的另外12个重要经济体组成，形式为非正式财长和央行行长会议，宗旨为在布雷顿森林体系框架内提供一个非正式对话的新机制，以扩大在具有系统重要性的经济体之间就经济、金融核心议题进行讨论并合作，以取得惠及所有人的稳定、可持续的世界经济增长。[8]

G20机制最终成员名单主要考虑了成员国在世界经济中的地位和影响力，以及作为一个会议协调机制的最大容量。[9]这使得G20在代表性以及由此所产生的“国际合法性”（Iioimacy）上较G78都有了大幅提升。[10]

但正如有学者所批判的，G20在该阶段仍局限于扮演G7“外围组织”的角色。[11]会议本身即明确规定，G20的创设只是在布雷顿森林体系框架内部提供一个新的非正式对话机制；它只是IMF和世界银行框架内的一种机制。它所发布的联合公报也多为长期问题，且并不对实施这些目标所需要推进的具体步骤进行严格规定。以上种种特质共同导致了在成立最初的十年中，G20在国际社会所受关注较为有限，一直笼罩在G78的光环之下，因而也无法在全球经济治理中发挥任何主导性作用。[12]

2。危机应对时期（2008年11月至2010年6月，共3届峰会）

2008年G20举行首次全球经济治理峰会，“面临的首要挑战是共同应对金融危机”[13]。而金融危机对各成员国所造成的巨大共同威胁，也迫使各成员国产生更强烈的动机求同存异，弥合彼此间的认知差异与主张分歧，因而大幅提升了机制的有效性。效用的提升反过来又吸引更多国际关注与支持，从而进一步加强了该机制的国际代表性与合法性。[14]

2008年11月14日至15日，20国国家元首齐聚美国华盛顿，一致决心加强合作，共同努力恢复全球增长，实现世界金融体系必要改革。[15]此后，G20告别了上一阶段作为松散、非正式国际组织的状态，转而开始在协调各国政策、应对金融危机方面发挥实质性作用。

2009年，G20做出决议，在2011年之后将成为年度性、制度化的论坛，专注于探讨全球经济议题。作为一个多层次的全球论坛，G20的会议在该阶段已逐步发展、细分为内部与外围两个相互关联的体系。[16]内部机制的细分发展以及外围配套机制的逐步完善被认为是G20机制成熟化、规范化的重要特征。

3。预防机制转型时期（2010年11月至2015年11月，共7届峰会）

在危机应对期之后，随着G20治理效用的逐步显现，世界经济开始恢复、发展，应对危机的紧迫性随之下降，大国主要经济体间的差异和矛盾重新凸显。与此同时，表现出较强治理能力与潜力的G20机制则相应地从“应激性”、“救急性”向预防性常规机制转型。成员国以及国际社会希望G20在完成逐步治愈全球危机创伤的基础上，进一步为未来全球性经济危机的预防工作做出新的机制性贡献。

在该阶段，G20在国内政治治理、审议结果、方向确立、决策和承诺、承诺落实、全球治理制度建设等细分领域不断形塑共通理念，强化国际社会的凝聚力，并逐步打造出一个有更强代表性、认可度和高效性的全球治理网络。[17]圣彼得堡峰会后，G20的议题和目标也变得更加广泛，除了关注中长期全球经济增长的质量外，也加入了气候变化、反腐败、就业、联合国千年发展目标等新议题。[18]

4。“新全球化”时期（2016年9月至今，共4届峰会）

在危机应对期与之后的预防转型期，以中国为代表的发展中国家，凭借较有效的经济刺激政策以及对国际社会“公益”的切实维护，已经逐步超越美欧传统发达经济体，而成为拉动世界经济复苏、增长的主要引擎。[19]而中国等新兴经济体对大宗商品的巨大需求，也带动世界经济快速增长。这些不仅导致了世界经济力量对比与总体格局的变化，而且使国际社会对中国等新兴经济体进一步改革G20机制充满期许。[20]

这些期许集中体现在2016年杭州峰会的共识上：在贸易领域，各国达成《G20全球贸易增长战略》，共同声明反对贸易保护主义，推动尽快实施世贸组织《贸易便利化协定》；在投资领域，达成《G20全球投资指导原则》；在金融领域，达成《迈向更稳定、更有韧性的国际金融架构的G20议程》；在发展领域，各国就推动包容与联动式发展、推动落实2030可持续发展议程达成共识；在创新领域，峰会首次将“创新增长”纳入G20核心议题并就“G20创新增长蓝图”达成共识；在结构改革方面，杭州峰会完成了G20结构性改革的顶层设计；确定了结构性改革的九大优先领域和四十八条指导原则，制定了衡量改革进展和成效的指标体系。[21]

尤其难能可贵的是，在中国的推动下，G20机制不仅致力于推动全球发展事业的前进，更自觉将自身议程与联合国可持续发展目标（SDG2030）对接，以推动全球包容、联动式发展，使经济增长更加公平公正地同时普惠发达国家和欠发达国家。在杭州峰会上，G20机制不仅首次将发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置，而且也首次就落实SDG2030制订出有一定可操作性的集体行动计划。[22]对此，国际社会普遍认为，G20推动落实SDG2030是一项“双赢”的选择：一方面，落实SDG2030不仅可以为G20整合其发展议程提供难得的契机，而且有助于推动G20成功转型为全球经济治理的长期性平台；另一方面，G20杭州峰会在推动国际社会落实SDG2030上迈出了关键的第一步，对推动愿景的全面实现具有开创和引领意义。[23]

面对西方所推动的“旧”全球化缺乏动力和国际合法性的困局，日益走近国际舞台中心的中国在十八大以后提出了一系列有关全球治理的新方案、新思路。正如中国国家领导人所指出的，所谓“新全球化”的目的就是构建人类命运共同体，也就是建设一个持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。[24]对G20机制而言，在历经危机应对期、危机预防转型期之后，以杭州峰会的召开为标志，转向推动世界经济的“新全球化”，即“让经济全球化进程更有活力、更加包容、更可持续”。而在这一历史进程中，正如习近平所强调的，中国“要主动作为、适度管理，让经济全球化的正面效应更多释放出来，实现经济全球化进程再平衡。我们要顺应大势、结合国情，正确选择融入经济全球化的路径和节奏；我们要讲求效率、注重公平，让不同国家、不同阶层、不同人群共享经济全球化的好处”[25]。

（二）全球治理的最新困境

习近平主席2017年12月28日在人民大会堂接见回国参加2017年度驻外使节工作会议的全体使节时指出：“放眼世界，我们面对的是百年未有之大变局。”[26]而这一变局给人们最直观的感受就是“世界已经步入更加动**的多事之秋”[27]。

1。低速增长的新常态

全球经济发展总体趋势为低速增长，新的危机和风险却在上升。[28]2019年1月24日的英国《经济学家》杂志专门创造了一个新词“慢全球化”（Slowbalisation），以概括当前及未来全球经济与全球化的基本特征与趋势。[29]布鲁金斯学会（BrookingsInstitution）与英国《金融时报》编制的跟踪指标的最新数据显示，自2018年秋季以来，发达经济体及新兴经济体的情绪指标和经济数据都在持续恶化，全球经济已进入“同步放缓”（synisedslowdown）阶段，且2019年也难见逆转。[30]至于全球经济放缓的原因，世界贸易组织（WTO）认为是“贸易冲突的持续威胁削弱了预期”；而经济合作与发展组织（OECD）也同样直言不讳地指出：“2019年的全球经济放缓就是由贸易战所导致。”[31]

G20峰会机制在2008年成立之初，曾在引领世界摆脱危机、提振信心等方面发挥重大作用。然而近年来其对各国经济政策的协调作用呈现一定的下降趋势。