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04 下的大国责任与全球治理（第2页）

2。争夺存量的新博弈

在全球经济增长趋缓的背景下，各国都倾向于加紧“多分蛋糕”，而不是想办法“做大蛋糕”。各国都试图从现有的经济增长中攫取更多份额，而非通过加强合作等手段促进全球经济的全面复苏与可持续增长。包括世界第一经济体美国、本届峰会东道国日本在内，发达国家大多谋求通过修改全球经济治理的游戏规则，以便从现有的经济存量中进行利益再分配，占有更大份额。[32]譬如，美国当前所奉行的贸易保护主义，其执行力度便是“冷战”结束以来所罕见。[33]

3。科技外溢的新效应

科技革命尽管有力提升了全球生产力，但由此在收入分配方面造成的新鸿沟未能有效弥合，于是在发达国家产生新的国内矛盾，同时还向国际社会外溢。

近年来，权力政治、霸权护持、地缘争夺、资本扩张等传统因素，在网络、大数据、生物等新兴技术的冲击下，科技创新发展、全球性问题的增多与扩散、非国家角色地位上升、思想观念的多元化发展等新因素交织，导致国际进程中各种变量的结构发生了重大变化。[34]这些变化给全球治理及其重要平台G20机制带来新挑战。[35]而最根本的肇因则根植于全球主要经济体的国内治理困境与矛盾。以美国为例，科技革命一方面带动新的经济增长模式，催生新的利益集团，但同时也“创造性破坏”了旧有的经济结构和附着其上的利益集团，从而引发新的社会矛盾和政治冲突。正如张运成所指出的，美国的经济呈现典型的“二元结构”特征，即一方面以硅谷为代表的创新驱动型经济为美国经济发展、全球霸权护持提供强劲动力。但另一方面，美国创新经济与传统制造业各走各路，渐行渐远，导致经济社会陷入结构性困境。与创新经济竞争力全球领先相比，美国传统经济由传统制造业和低端服务业构成，竞争力弱，无法提供优质岗位，遂不得不寻求政府高关税保护。“二元经济”壁垒森严，传统经济释放出大量过剩劳动力无法被创新经济吸收。可见，特朗普当选总统及其政策的国内转向，正是美国经济“二元结构”在政治上的真实反映。该困境也并非美国所独有，其他西方国家也不同程度地受其制约。[36]

4。世界秩序的新乱象

近二三年来，世界秩序出现了新的乱象。在国际层面，英国脱欧对英国、欧盟欧洲乃至全球经济和金融体系都产生了远超此前预估的巨大冲击；乌克兰与俄罗斯在刻赤海峡的对峙激化了乌俄、俄欧、俄美、俄—北约矛盾；面对更加动**的中东局势，美既插手中东事务又不想陷入泥潭的模棱两可态势将使中东乱象加深，难民危机、伊朗核危机、巴以冲突等问题的解决前景更加黯淡。[37]

在国家层面，右翼政党执政在不少欧洲国家特别是东欧国家已然成风；而在欧洲的核心地带，起源于法国的“黄背心”运动正延续和放大欧洲各国的排外和孤立主义现象，并向欧洲其他国家、世界其他地区蔓延；由难民、移民问题所引起的矛盾和冲突此起彼伏；防不胜防的“独狼”式袭击正利用最新科技给无辜平民造成巨大杀伤。[38]

5。小结：全球治理正面临四大“赤字”的威胁

2019年3月26日，习近平主席在巴黎出席中法全球治理论坛闭幕式并发表重要讲话，明确提出四大“赤字”：治理赤字、信任赤字、和平赤字和发展赤字。[39]而前文中所归纳的全球治理所面临的最新困境与之不谋而合。在发展领域，“低速增长”是当前以及未来一段时期内世界各国必须直面的现实问题。“存量争夺”的背后本质上是国与国之间的“信任赤字”。高科技发展所带来的非预期负面后果，暗示人类需要消除国内与国际层面的治理赤字，使科技发展所带来的巨额红利能够普惠到一国之中不同阶级、工种的民众，同时也相对公平地普惠各个国家，而非为某一特定利益集团或国家集团所把持，从而在国内社会和国际社会造成新的不公与贫富“两极分化”。而种种乱象、血腥冲突无不警示世人，国际社会必须对“和平赤字”给予高度关注。正如习近平主席所指出的，国际社会只有坚持公正合理、互商互谅、同舟共济、互利共赢的原则，才能破解上述“赤字”，达致大治。[40]而在破除上述四大“赤字”的过程中，作为全球治理重要平台的G20机制能发挥何种作用？当前它又面临何种挑战？

（三）当前G20峰会机制所面临的挑战

在G20峰会机制发展的早期阶段，正如约翰·科顿等学者所总结的，围绕它在全球治理模式和成效方面的批评可归纳为“多余论、拒绝论、强化论、替代论、衰退论”五大类。[41]而近年来，随着反逆全球化、民粹主义、孤立主义、贸易保护主义等思潮的兴起，以及大国间结构性矛盾的上升，全球治理面临新困境，G20机制也同样面临新挑战。

1。G20峰会的国际影响力陷入低潮，沦为“清谈馆”的风险在增加

这首先是由G20机制自身性质和组织形式所固有的缺陷所造成的。G20内部存在三个组合：一是G7，就世界经济和金融面临的主要问题在发达国家内进行协调；二是金砖国家组织，在G20期间也将就重大国际议题协调立场；三是中等国家或者中等强国组成的称之为“MITKA”的集团，成员包括墨西哥、印尼、土耳其、韩国和澳大利亚。它们游离于前两者之间，希望“抱团取暖”，增加发言权。[42]

因此，G20具有先天的临时性、非正式性和不稳定性，譬如三个集团间权力不均衡、缺乏凝聚力、合力不足等。这些特性又共同导致了G20的低效性，如议程的泛化等。[43]峰会本身作为一个松散的国际论坛，其能否形成合议、公报本身依赖于出席该次峰会的首脑们能否达成共识；不仅效率不高，而且每年的公报内容也因为参与方数量较多而较为庞杂。此外，即便达成共识并发表公报，也不能对签署国未来的行为构成任何实质性约束。

峰会创始初期，目标明确，就是为了应对2008年经济危机，且各国政策储备手段也相对充足。而十一年后的今天，各国能够使用的政策抓手已经用尽，其效果还在逐年递减；而刺激经济发展和协调各国立场的新手段尚未成熟。

更重要的是，国际社会近年来受美、英等强国的影响和带动，民粹主义、贸易保护主义、新孤立主义在多国抬头，更削弱了作为多边全球治理架构的G20的影响力，使它作为“全球经济治理首要平台”的作用遭遇空前淡化，难以维系。譬如，欧美国家对G20重视度已经大幅降低。欧盟内部的分裂更使其仅关注与自身有关的议题，而忽略全球治理。而日本则希望借2019年大阪峰会为2025年大阪博览会预热、铺垫，遂提出“社会5。0”概念。[44]博览会主题是“构建未来社会，想象明日生活”。显然，日本在议题设定上旨在把峰会的主题引入国内公共事务管理，而非G20职责所在的全球治理领域。[45]

G20创始之初，中国对其功能地位也做出了较高的估计，认为西方已经整体衰落、全球治理正出现新转折。而现在来看，美国其实并没有衰落。过去十年，是中美共同崛起的十年。G7中除了美国之外的6国以及俄罗斯、巴西在全球经济大盘中衰落，所占比例总共降低9%。这个多出来的9%份额，被中美所取代。中国所占全球经济的比例上升尤其明显，可见中国的确是在快速崛起。但美国占全球经济总额的比例并未变化，可见美国并未衰落。[46]

然而，依旧保有全球第一大经济体地位的美国，在特朗普时代，对全球治理、G20峰会的认知、立场和行为都产生了质变。在峰会初创时期，美国总体上仍奉行国际主义，强调双边及多边合作。但近两年来，特朗普政府调整美国对外总体战略，奉行“国家主义”，强调“美国也是民族国家（nationstate）”，其国内甚至出现了“抛弃G20”的声音。初创时期，美国尚能放下身段，为寻求合作而适度让权、放权；但现在随着美国经济的复苏，特朗普政府正谋求从多边国际组织中“强行收权”；如不答应，则以“退群”回应。[47]

美国保守主义势力在国内事务中历来主张“小政府、大社会”。现在的特朗普共和党政府正使该偏好加速外溢到国际社会和全球治理中，因而削弱、制约了G20这类依赖各国政府通力合作的全球治理平台的影响与效用。2019年年初，特朗普政府在有关美国经济事务的多次表态中，点明了三家国际经贸组织作为其制定经济政策时的参考重点，包括EC，但没有G20。这也进一步说明G20峰会机制不受特朗普政府的重视。[48]

综上所述，尽管中国等国家已做出种种努力，试图“让二十国集团成为行动队而不是清谈馆”[49]；但由于种种结构性客观因素的存在，当前峰会沦为“清谈馆”的风险正在增加。

2。G20峰会沦为大国博弈“角斗场”的风险在增加

自2018年上半年以来，受中美两国贸易摩擦加剧的负面冲击，G20在沦为“清谈馆”的同时，又平添了沦为大国角力之战场的风险。[50]

2018年，中美两国在另一重要跨区域多边主义平台亚太经合组织（APEC）峰会上的拉锯战，以及由此导致的大会共同宣言流产，给当年的G20峰会敲响了警钟。[51]也正是鉴于对大国拉锯战对多边协调平台巨大损伤的防范与规避，在APEC峰会后不久召开的2018阿根廷G20峰会上，中美两国以及国际社会都做出了一定努力，避免同类事件的再次发生。[52]

然而即便如此，在阿根廷峰会上所暴露出来的中美矛盾与分歧，依然成为会内会外的舆论焦点。从国际媒体的报道量来看，全球对中美关系的关注远远压制了对峰会本身议程的关注，且认为阿根廷G20峰会“已经变成了中美战略与经济摩擦的协调平台”[53]。在经贸摩擦之外，美国在台海、南海的行动，以及特朗普政府出台的“印太”地缘战略也对中美关系的稳定性造成冲击，从而增加了两国在G20等多边框架内的竞争强度。[54]为此，中国有必要调整其对G20未来峰会的预期与策略。

二、中国方案的提出及推进情况

如前文所回顾的，以2016年杭州峰会的召开为标志，在中国等发展中国家的共同推动下，G20机制作为全球经济治理的重要平台，正朝着推动“新全球化”的目标迈进，并取得了一定成果。然而，在最近三年的全球治理实践中，“杭州共识”在加强各国政策协调、创新增长方式、改革经济金融治理机构、促进贸易和投资便利化、推动包容和联动式发展等领域的努力也遭到了一定阻力。而作为推动G20落实“杭州共识”最重要的行为主体，中国尽管通过该平台积极参与全球治理，积累经验并取得成效，但西方老牌发达国家在全球治理的经验、资源、手段上仍明显优先于中国。这就导致当前中国通过2016年G20杭州峰会对全球治理体系贡献的增量改革面临被西方大国“开倒车”、污名化、边缘化的风险。

（一）西方在全球治理各领域中的经验、资源和手段仍强于中国

作为西方政治经济架构的自然产物，“全球治理”本质上可被理解为某种“朋友圈”。其中，英语国家（美、英、加、澳、新所谓“五眼”同盟）、法德等西欧大国以及日本仍居于核心位置。[55]他们在国家层面通过一系列同盟关系相互绑定，同时在次国家层面，甚至在家族、个人层面上具有上百年的实践和交往网络，自然形成一个较为封闭的小圈子，彼此在情报、资源、理念、政策上存在一定的共识与共享。[56]

尽管他们之间存在矛盾，但面对“外来者”时则往往表现出高度一致性，试图共同“驯服”“规制”作为全球治理“新来者”的中国。[57]全球治理本质上乃“全球公器”，应该为全人类的共同命运和福祉服务。但当前在西方强国的霸权阴影下，作为国际社会最重要“公共产品”的全球治理仍在相当程度上被某些小圈子、小集团“公器私用”。因此，中国仍需漫长的时间以积累全球治理经验和根基。

一个必须承认的事实是，G7仍将在G20框架内发挥主导作用。G7通常先行开会，讨论对重大问题的共同立场，然后在G20峰会上体现出一致性。欧美之间的一些争执本质上并非他们彼此间的直接矛盾，欧洲一些官员认为，美国不应将贸易战矛头指向自己，而应欧美“联手”对付中国。可见，这种所谓的“欧美矛盾”与中方此前的设想、期望相比，存在较大距离。故此次大阪峰会以及之后的G20会议上，都不能排除美欧在G7框架下事先达成协议，而后在大会上针对中国的可能。